中国改革开放40年的发展取得了举世瞩目的成就，但城乡发展不平衡一直是突出问题。党的十九大报告明确提出“实施乡村振兴战略”，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是我们党在中国特色社会主义进入新时代的背景下，进一步理顺城乡关系、促进城乡融合发展和农村现代化的重要举措。中央农村工作会议进一步明确了实施乡村振兴战略的目标任务，首次提出要走中国特色社会主义乡村振兴道路，其中一个重要方面，就是重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》顺应城乡融合发展趋势，旨在重塑城乡关系，更好地激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能。
实施乡村振兴战略，促进城乡融合，是我们当前亟须解决的重要问题，这也被看作是解决新时代我国社会主要矛盾的一个着力点和现实要求。近年来，我国的城镇化进入快速发展阶段，城镇化率已从改革开放初期的不到20%，提高到目前的近60%。但城市的快速发展与繁荣跟许多农村地区的凋敝与衰落形成了鲜明反差。概括来说，我国城乡发展不平衡问题主要体现为以下几个方面：
建立在城乡二元结构基础上的二元发展政策以重城轻乡为特征，致使城乡发展的结构性矛盾突出。由于特定的历史和政治因素，我国形成了以城乡二元结构为基础的工业化和城镇化发展政策，强调优先发展城市工业，各种资源主要向城市集中，而农村则处于相对封闭的自我发展状态。即便存在城乡互动，也主要是单向的乡村为城市发展提供各种基本资源。基于此，中国的城乡发展出现了一些突出问题。例如，城镇化明显滞后于工业化，大量农民工游走于城乡之间，市民化进程迟缓。
城乡之间基本公共服务设施与水平存在明显差距。长期以来，我们实行的是城乡不同的基本公共服务与保障政策，而且因为我国农村区域差异较大，发展水平不同，各地教育、医疗等基本公共服务和保障水平差距也非常大。长期以来，国家投入不足，农村基本公共服务建设落后，农村社会建设存在明显短板，这在很大程度上是由城乡不同的社会政策和体制造成的。
城乡居民身份和地位出现分化。不合理的城乡二元结构产生了不平等的城乡关系，即城乡居民原来按照非农户口和农业户口进行登记管理，具有不同的身份待遇。近年来通过一系列措施努力提高农民的收入，这个差距虽有所缩小，但整体而言城乡居民的社会分化依然存在。
面对这些方面的突出问题，探讨如何打破城乡二元结构，改变不平衡的城乡发展格局，促进“三农”问题的解决已成为当前我们所面对的重大课题。乡村振兴战略明确提出了要建立健全城乡融合的发展体制机制和政策体系，这无疑将会极大地改变农业和农村发展面临的困境，缩小城乡发展不平衡的矛盾。
关于如何实现城乡融合，目前全国已有不同地区的改革试点经验，但对于如何真正促进城乡融合，破解城乡发展不平衡矛盾，还需要做更深入的探讨和努力。为此，我们主张从以下几点去认识和促进城乡融合。
调整城乡不平衡发展的格局，克服城市发展优先的偏向，真正落实农业农村优先发展的原则和策略。党的十九大报告明确指出“要坚持农业农村优先发展”，这是实施乡村振兴战略的重要方面，突显了我国对农业和农村发展前所未有的重视。但要真正落实这一重大举措，首要的一点是，改革城乡发展不平衡的政策机制，加大对农村地区发展的投资和支持力度，使更多的城市资源和基本公共服务向农村延伸或倾斜，为农业和农村发展创造更有利的条件，提供更多的发展机会。要认真落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。
进一步变革城乡二元结构体制，进行机制和体制创新，打破城乡壁垒，激发乡村发展的活力。可以说，我国城乡分割的二元结构是城乡不平等和城乡关系失衡的主要体制根源。近年来，尽管在户籍制度、就业、社会保障与公共服务等方面进行了一系列重要改革，但由于城乡二元结构根深蒂固的影响，城乡居民在工作和生活的各个方面仍然受制于此。乡村发展活力不足或乡村的空心化，实际上也跟这种二元体制密切相关。所以，我们必须从根本上变革城乡二元体制，根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴，对具备条件的村庄，要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，全面改善贫困地区生产生活条件，确保实现贫困地区基本公共服务主要指标接近全国平均水平，促进城乡公共服务均等化，使城乡居民享有平等的待遇，共享改革开放的成果。
在承认城乡差别基础上实现城乡关系的和谐。城乡融合不是简单的城乡结合，也不是城市替代乡村或者乡村取代城市，更不应以乡村优先发展为名拒斥城镇化，而是应在城乡人财物等资源合理流动的前提下，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。这就要求我们在尊重城乡社会发展规律的基础上，面对发展遇到的特定问题，完善城乡融合发展政策体系。
总之，实施乡村振兴战略是一项综合性的工程，要放在中国城乡发展的整体格局之中加以认识和对待。我们应从新的认识高度去重新审视中国城乡发展之间的关系，走城乡融合发展之路。通过重塑城乡关系及其互动机制，使乡村振兴战略落地生根，最终实现农业农村的现代化。
（作者为威廉希尔社会学系主任 林聚任）
文章来源：《光明日报》（2018年10月23日11版）
